Aportes del Instituto de Estudios Internacionales de la

Pontificia Universidad Católica del Perú

 

ANTEPROYECTO DE LEY DE REFORMA DE LA CONSTITUCIÓN DE 1993

Planteamientos del Instituto de Estudios Internacionales

En relación con el anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución Política del Perú de 1993, el Instituto de Estudios Internacionales (IDEI) de la Pontificia Universidad Católica del Perú, remitió a la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República, presidido por el doctor Luis Gonzales Posada, las siguientes observaciones:

1. Atribuciones del Congreso

En primer lugar, el IDEI observa que se ha omitido la norma que establecía que correspondía al Congreso de la República autorizar el ingreso de tropas extranjeras al territorio de la República.

Consideramos que esta atribución debe seguir formando parte de las competencias del Congreso en la medida en que los aspectos relacionados a la integridad del territorio del Estado se encuentran ligados al pronunciamiento de este órgano para la aprobación de los tratados que impliquen obligaciones en materia de soberanía, dominio o integridad del Estado (artículo 56 de la Constitución de 1993).

2. Del territorio del Estado

El término "dominio marítimo de 200 millas", utilizado en la Constitución de 1979 y en el artículo 97 de la Constitución de 1993, viene generando confusión en la Administración Pública Nacional, debido a que está siendo erróneamente interpretado por entidades como la Aduana, el Tribunal Fiscal, entre otras, como sinónimo de "mar territorial de 200 millas". En efecto, algunas resoluciones de las entidades mencionadas vienen señalando expresamente que nuestra Constitución vigente consagra un territorio marítimo de hasta 200 millas marinas.

El IDEI considera que las causas principales de esta confusión obedecen a:

1. Existen problemas con el término "Dominio Marítimo". Mas allá de algunos autores aislados como Rousseau o Vasquez Carrisoza, la doctrina de los publicistas y el Derecho Internacional en general, no emplean este término. Asimismo, las Constituciones de otros países tampoco suelen referirse a la figura del dominio marítimo. Por tanto, se trata de un término difícil de precisar al no estar regulado por el Derecho Internacional.
2. En el artículo 97 de la Constitución de 1993 no se explicitan los espacios que comprende el dominio marítimo. Lo que determina que el Estado peruano no tenga claro por ejemplo, hasta dónde se extiende su mar territorial.
3. Por otro lado, el uso de términos tales como soberanía y jurisdicción aumenta la confusión. El hecho de poder ejercer ciertos derechos de soberanía y jurisdicción hasta la milla 200, no implica que el Estado peruano tenga un mar territorial de 200 millas. Más aún, la Convención del Mar de 1982, reconoce tales derechos a favor del Estado ribereño hasta esa milla, sin que ello implique el ejercicio de una soberanía plena como la que se ejerce en el mar territorial. Sin embargo, nuestras autoridades asimilan ambos términos como característicos de un territorio marítimo.

En este sentido, se propone la modificación del artículo 97 del Anteproyecto en los siguientes términos:

El IDEI considera que este texto presenta las siguientes ventajas sobre el Proyecto actual:

• Se precisa que nuestro territorio comprende el mar territorial. Por tanto se deja de lado la afirmación de que el territorio comprende el dominio marítimo, lo que no es jurídicamente cierto.
• Se precisa la extensión de nuestro espacio terrestre. La Constitución actual no hace ninguna referencia a este tema.
• Se precisa la extensión del mar territorial peruano (12 millas).
• Se precisa que de la milla 12 a la 200 el Perú ejerce ciertos derechos y atribuciones, conforme al Derecho Internacional. Esto recoge la histórica posición peruana de 1947.

1. De la Integración

El segundo párrafo del artículo 100 del Anteproyecto, debe ser reformulado de modo tal que se reconozca no sólo la aplicación directa e inmediata de las normas comunitarias, sino también su carácter prevalente respecto de las normas del derecho nacional. Por lo tanto, se sugiere el siguiente texto:

Esta redacción presenta algunas ventajas sobre el proyecto actual:

• Al utilizar un término más amplio y global como "normas" se evita el límite impuesto por los términos "Decisiones" y "Resoluciones", dado que en el futuro las normas comunitarias podrían recibir una denominación diferente.
• Esta propuesta sí recoge las tres características de la norma comunitaria (aplicación directa, inmediata y prevalente).

1. De los Tratados

• En relación con el capítulo dedicado a los tratados internacionales, consideramos que el mismo debió iniciarse con la referencia a la incorporación y la jerarquía de los tratados en el Derecho nacional, y no con cuestiones procedimentales. En esta medida, sugerimos empezar con el actual texto del artículo 55. Adicionalmente, el encabezado del artículo 101 debe ser modificado dado que el proceso a través del cual un tratado pasa a formar parte del ordenamiento jurídico nacional se denomina incorporación y no integración.

• De otro lado, en cuanto a la terminología, tanto los acuerdos internacionales que aprueba el Congreso como los que celebra el Presidente de la República reciben en el Derecho Internacional Público el nombre de Tratados. Por tal motivo, corresponde eliminar la diferenciación terminológica entre "tratados" y "convenios" efectuada en los Capítulos referidos a las atribuciones del Congreso y del Presidente de la República, en la medida que crean confusión y no responden a una diferencia establecida por el Derecho Internacional.

• El segundo párrafo del artículo 99°, referido al proceso de denuncia de los tratados, pretende establecer que el procedimiento de denuncia de los tratados, debe ser igual al seguido para su aprobación. Se pudo elaborar una fórmula más sencilla y coherente, como la establecida en la Constitución española: "Para la denuncia de los tratados internacionales, se utilizará el mismo procedimiento previsto para su aprobación."

• En lo referente a los tratados de derechos humanos, el artículo 99 establece que, para su denuncia, se debe recurrir al proceso de reforma constitucional. Esto rodea de garantías a los tratados de derechos humanos pero no otorga rango constitucional a los mismos. Debido a que esto puede generar interpretaciones diversas, así como por la importancia y relevancia de esta clase de instrumentos, creemos que se hace necesario un regreso a la fórmula de 1979, más acorde y alerta al respeto de los derechos humanos por parte de todo el aparato estatal. Debe por tanto otorgársele de manera expresa rango constitucional a los tratados de derechos humanos.

• De igual forma, se requiere una norma que precise que los derechos constitucionales se interpretan de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos y con las decisiones de los organismos creados para cautelarlos. En este sentido, creemos pertinente que el texto de la actual Cuarta Disposición Final y Transitoria, por las consecuencias expansivas que detenta, debe ser incluido en la parte sustantiva del articulado, especialmente en la prevista para la definición de los derechos fundamentales.

• El primer párrafo del artículo 100 del Anteproyecto, relativo a los tratados que pueden ser celebrados por el Estado peruano, resulta innecesario. Bastaba con lo dispuesto en el artículo 98.

• Adicionalmente, el segundo párrafo del artículo 101 resulta innecesario. La certeza de que la denuncia y la modificación de los tratados no se realizará más por medio de leyes o normas de igual jerarquía, viene dada por la prevalencia, establecida en el mismo artículo, de los tratados sobre las leyes.

• Finalmente, en cuanto al control de constitucionalidad de los tratados, sistema que resulta per se coherente conceptualmente con un sistema en que los mismos en general deben adecuarse a la Constitución del Estado, debe -para ser efectivo- darse a priori al momento en que el Estado manifiesta su consentimiento internacionalmente. Esto debido a que el problema se presentaría cuando el órgano encargado del control constitucional entiende que el tratado transgrede disposiciones constitucionales. En el ámbito interno, nos encontraríamos en la situación de no poder aplicar el tratado internacional por una sentencia que lo ha declarado inconstitucional y, en el ámbito internacional, el Estado seguiría plenamente obligado a cumplir la norma hasta la denuncia de la misma que en la mayoría de los casos no es inmediata. Sugerimos tomar en cuenta el artículo 95 de la Constitución española que señala: "La celebración de un tratado internacional que contenga estipulaciones contrarias a la Constitución exigirá la previa revisión constitucional".

5. Otras disposiciones generales relativas a los derechos de las personas

• Resulta asimismo, sumamente positiva la inclusión de cláusulas generales relativas a la política estatal en materia de derechos humanos. En este sentido se plasma la imprescriptibilidad de la acción penal en los casos de crímenes internacionales lo que se condice con el Estatuto de la Corte Penal Internacional aceptado por nuestro país. Asimismo, el texto se adecúa a las principales tendencias jurisprudenciales internacionales al prohibir la concesión del indulto, derecho de gracia y amnistía a los mismos y estableciéndose además que las decisiones judiciales no causarán efecto de cosa juzgada salvo que se ejecuten en el marco de órganos jurisdiccionales comunes, durante la vigencia de un gobierno constitucional y con pleno respeto al debido proceso, es decir, en el marco de un Estado de Derecho.
• Asimismo, se recoge en los artículos 4 y 6 los deberes de investigar y reparar las violaciones a los derechos humanos. Cabe resaltar que la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que los Estados partes en el sistema han asumido las obligaciones de prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos por lo que bien podría tenerse en cuenta este enunciado general y omnicomprensivo de lo plasmado en el Anteproyecto.
• Finalmente, resulta adecuada la inclusión de la figura del refugiado en el artículo 7 referente ya no solamente al asilo. Esto viene a regularizar la práctica peruana en la materia que nos resulta exigible desde que el Estado peruano es parte de la Convención sobre el Estatuto de Refugiados de 1951 y de su Protocolo de 1967. Asimismo, el texto del artículo 8 presenta correctamente ciertos principios esenciales de la Extradición señalándose que las personas requeridas tienen los derechos reconocidos en los tratados de los que el Perú es parte con lo que se les aplicaría el principio de no devolución al menos en los casos en que pudieran ser sometidos a tortura tal como lo establece el artículo 3 de la Convención contra la Tortura y otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes de 1984.